- 자동차 민원행정 종합개선방안에 관한 연구 -
( 본 연구는 한국전산원 위탁과제로 1995년에 수행된 연구의 결과를 요약한 것임)

김판석(시립인천대학교 행정학과 교수),

박통희(이화여자대학교 행정학과 교수),

유홍림(단국대학교 도시행정학과 교수)


목 차
I. 자동차 및 운전면허 행정체제 개선의 필요성
II. 민원행정 개선과 생활개혁의 의의
III. 연구 분야 및 방법
IV. 연구 결과
V. 결과활용 및 기대효과


요약

　현재 자동차는 사치품이 아닌 생활필수품으로 인식되고 있는 이 시점에서 현재 우리나라 자동차 민원행정체계는 행정절차에서의 비효율적 업무처리로 인하여 늘어나는 민원인들에게 많은 불편을 야기하고 있으므로, 최근에 와서 개혁의 대상이 되고 있다. 또한 행정의 패러다임이 고객지향적이며, 전반적인 생활개혁의 방향으로 변화되고 있다. 이런 이유로 자동차 민원행정을 대폭 개선하고, 민원인들이 행정개혁을 충분히 느낄 수 있게 하기 위하여 패키지식 접근방법(package approach)을 이용하여 개선방안을 도출하였다. 특히 관계 전문가와 협의, 해외실사, 설문지를 통한 민원수렴 등의 방법을 통하여 자동차 관련 민원행정의 전반적인 부분에 대하여 개선안을 찾아보았다. 도로교통안전교육과 적성검사시 받는 안전교육의 개선과 장애인을 위한 제도개선 등을 고려하였고, 자동차운전학원제도에서는 일반운전학원과 전문운전학원 운용에 관한 개선안을 제시하였고, 운전면허시험장에서는 효율적인 민원업무체계 및 문제은행식의 학과시험 개편, 내실 있는 노상시험을 제안하였다. 그리고 적성검사의 경우 2종 면허는 적성검사를 폐지하여 평생운전면허제도를 시행하고, 다수의 인명과 관련된 운전자는 실질적인 적성검사를 실시하며, 자동차검사제도에서는 검사 주기를 조정하고 환경오염, 연료효율성, 안전성 확보에 대한 검사 항목을 강화하고 차량의 용도에 따른 합격 기준과 검사수수료 등을 차등화하여 내실 있는 검사 실시를 제안하였다. 이를 통해 자동차 민원행정분야 개선이 행정의 일류화·민주화를 정착해 나가는 데 일조할 것으로 기대한다.



Ⅰ. 자동차 및 운전면허 행정체제 개선의 필요성

　자동차 및 운전면허행정과 관련된 행정기관에서의 각종 업무처리의 내용과 처리방식을 종합적으로 연구하여 개선하는 것은 생활개혁의 좋은 본보기라 할 수 있다. 현행 자동차검사와 운전면허 행정절차는 비효율적인 업무처리로 인하여 국민들에게 많은 불편을 야기하고 있다. 최근 들어 대다수 국민들의 자동차 수요가 급속히 증가하고 자동차운전이 생활화됨에 따라 많은 수의 국민들이 자동차 및 운전면허 관련 행정기관의 민원인이 되고 있다.

　1963년에는 승용차 보급률이 796명당 1대였으나, 1993년 현재는 10명당 1대로 보급되었다. (<그림 1>)또한 자동차의 급격한 증가와 함께 자동차 소유가 대중화되면서 관련 행정분야에도 변화를 가져오게 되었는 바, 즉 자동차가 재산적 가치의 종래 개념에서 생활도구화 되어 가고, 자동차 관련 업무도 생활민원화되어 소비자 권익보호 욕구가 크게 증대되고 있으므로 자동차 관련 행정변화가 절실하다.(<그림 2>)

　그리고 사회적으로 교통사고의 증가, 교통공해 및 교통난 가중, 주차난 등 역기능이 심화되면서 교통질서 문란, 차량관리 질서 문란과 물적·인적 손실로 행정적으로나 제도적으로 전반적인 선진 교통문화 확립이 절실히 요구되어지고 있다. 현재 자동차 관련 민원행정체계는 복잡한 절차와 규제중심의 행정으로 인하여 자동차를 소유하거나, 운전면허를 소지하고 있거나 혹은 소지하고자 하는 대다수 중산층들이 민원현장에서 신속한 민원해결에 어려움을 겪고 있다. 특히 이러한 자동차 행정관련 규제에도 불구하고 운전면허 소지자의 운전능력과 도로교통안전을 위한 기반을 확보하지 못하고 있으며, 이에 따라 우리 운전면허는 여러 나라에서 국제적인 공인을 받지 못하고 있는 실정이다. 좀더 구체적으로 자동차 및 운전면허제도의 문제점을 알아보면 다음과 같다.


　　 　① 자동차 운전면허행정의 복잡하고 비효율적인 절차로 인하여 민원인들이 불필요하게 면허시험장을 방문하여야 하며, 방문시에도 장시간 대기, 여러 곳의 창구이동 등 많은 불편이 발생하고 있다.

　② 암기식 중심의 운전면허 학과시험으로 인하여 교통안전교육이 재대로 이루어지지 않고 있으며, 기능시험의 실효성도 향상되고 있지 않는 바, 시험 합격 후 추가교육을 받아야만 실제 도로주행이 가능함에 따라 국가시험에 대한 권위가 실추되고 있다.

　③ 단계별 도로교통 안전교육이 실질적인 안전교육보다는 형식적인 교육으로 치우쳐 안전교육의 효과가 미흡하며, 생활교육으로서의 도로교통 안전교육도 부족한 실정이다.

　④ 적성검사의 실효성에 비해 행정력이 과다하게 소모되고 있다. 현행 적성검사는 시력, 색상, 청력, 사지운동 등 간단한 신체검사만 하고 있는 바, 운전자의 운전적성 및 적합 여부판정의 실효성에 의문이 제기된다.

　⑤ 초보운전자의 관리와 벌점제도의 문제이다. 교통사고의 상당부분이 운전 미숙으로 일어나고 있다.

　⑥ 자동차 검사제도의 실효성 문제이다. 검사항목은 물론이고 검사주기, 검사결과 처리 등 많은 불편과 문제점을 발생시키고 있다.


　　 　좀더 구체적으로 자동차 민원행정체계의 문제점을 살펴보면, 크게 자동차 운전면허행정제도 분야, 운전면허시험 관련 분야, 도로교통안전교육 및 적성검사 분야, 자동차검사 분야를 중심으로 나눠볼 수 있다. 현재 자동차 운전면허행정은 복잡하고 비효율적인 절차, 행정편의주의적 운영 등으로 인하여 민원처리시간이 장시간 걸리고 있으며, 민원인들로 하여금 불필요하게 면허시험장을 방문하게 만들고 있다. 또한 방문시에도 장시간 줄을 서서 대기해야 하고 민원인으로 하여금 여러 창구를 돌게 하는 등 많은 불편을 야기하고 있다.

　운전면허 학과시험에 있어서는 교육중심이 아니라 낙방시키기 위한 듯한 암기 중심의 시험으로 인하여 시험 준비를 통한 교통안전교육이 이루어지지 않고, 기능시험의 실효성도 약하기 때문에 시험 합격 후 추가로 운전교습을 받아야만 실제 도로주행이 가능함에 따라 국가시험에 대한 권위 실추 및 민원인들의 불만을 야기시키고 있다.

　도로교통안전교육에 있어서는 실질적인 안전교육보다는 형식적인 교육으로 치우쳐 있어 안전교육의 효과가 미흡하며, 생활교육으로서의 도로교통안전교육도 미진한 실정이다. 특히 유년기·청소년기를 위한 현장감 있는 교육프로그램이 마련되어 있지 않고, 현행 학원도 교육프로그램 부재 및 학원강사의 자질 부족 등으로 인하여 사회공교육 기관으로서의 역할을 충분히 수행하고 있지 못하며, 교정교육도 교정보다는 처벌을 위주로 하는 정책에 따라 안전교육 효과 또한 미흡한 실정이다. 외국의 예를 들면, 영국은 경미한 위반자에 대해서는 경찰이 벌금을 물게 하던가 안전교육(운전개선)을 받게 하던가 하는 재량권이 부여되어 있으며, 독일에서는 벌점이 많은 자는 자동차운전학원에서 재교육을 받도록 하고 있다.

　최근 경찰청에서 일부 개선한 바 있는 적성검사는 그 검사의 실효성에 비해 행정력이 과다하게 소모되고 있다. 즉 적성검사 불합격률(0.13%)이 매우 낮은데 비해 적성검사에 막대한 행정력을 투입하고 있다. 1994년도의 경우 적성검사 대상 1,844,607명중에 불합격자는 2,455명에 불과하였다. 특히 최근 면허인구 급증에 따라 적성검사 및 면허갱신 업무의 과중현상을 빚고 있다. 영국의 경우에는 일반 자가용 운전자는 70세에 이를 때까지 적성검사 없이 운전면허가 유효하며, 독일은 신청자가 직접 신청서에 신체상태를 기재하는 것으로 적성검사를 대체하고 있다. 우리나라의 경우에는 소수의 문제있는 사람들을 통제하기 위하여 대다수의 문제없는 사람들까지 일괄 관리함으로 인하여 다수의 민원인에게는 불편을, 행정적으로는 비효율을 야기시키고 있다. 즉 신규면허취득 후 5년간 운전을 한 경험자 중에서 적성검사를 받아야 할 대상이 30%임에도 불구하고, 이를 통제하기 위해 70%의 문제없는 운전자들까지도 관리대상에 포함시키고 있기 때문이다.

　자동차 검사에 있어서는 검사의 형식화로 인해 국민들의 불만이 야기되고 있는 바, 민원인들에게 상당한 경제적·시간적 비용을 지불하도록 하고 있다. 자동차의 심각한 안전결함은 대부분 육안으로 확인하기 어려운 내부 결함임에도 불구하고 검사방식이 육안검사이며, 검사결과의 내용이 자동차 소유자에게 어느 부분이 안전상 결함이 있는지에 관한 구체적인 정보를 제공하지 못하고 있는 실정이다. 따라서 상당수의 민원인들로부터 ‘실익은 없이 괜히 돈과 시간만 버리게 하는 제도’라는 불만이 제기되고 있다.



Ⅱ. 민원행정 개선과 생활개혁의 의의

　국민은 민원을 통하여 행정기관 및 공무원과 직접 접촉하게 되고 그 처리과정에서 얻는 경험과 느낌으로 공무원의 역할과 행정기관의 대국민 봉사에 대한 평가를 하게 된다. 특히 민원행정은 다른 어느 분야의 업무보다 국민생활과 이해관계가 많은 것이므로 민원관계 공무원의 대민태도는 친절하고 정중해야 함은 물론, 민원을 처리함에 있어서도 신속성과 공정성이 요구된다. 또한 이러한 태도의 이행 여부는 곧 국민의 정부에 대한 신뢰도와도 직결된다. 특히 현대행정의 특징이 국민에 대한 양질의 행정 서비스 제공에 중점을 두는 고객혁명에 역점을 두고 있다고 볼 때 민원행정 분야의 중요성은 매우 높다. 간편한 절차나 수단에 의해 국민의 권익을 보호하고 국민을 위해 진정으로 봉사할 수 있는 민원행정제도가 더욱 절실하다. 우리 사회는 경제적 발전, 민주화, 지방화, 정보화, 그리고 시민의식 수준의 향상 등으로 국민의 정부에 대한 요구와 기대수준이 날로 증대되고 있다. 뿐만 아니라 시민사회의 자율영역의 확대, 정부의 규제완화, 시민참여 확대 등으로 정부서비스의 양적·질적 개선을 보다 적극적으로 요구하는 경향이 많아졌다. 그러나 각종 제도의 경직성, 관료조직의 보수적 타성과 기타 제도적 요인들로 인해 국민의 요구에 능동적으로 대응하지 못하여 국민의 불만과 불신을 증폭하는 사례가 많은데 이런 부분은 이제 과감히 쇄신하고 고쳐나가야 한다.

　그간 정부에서는 여러 차례에 걸쳐 민원행정 개선과업을 실시하여 상당한 개선효과를 거둔 바 있으나 아직도 국민적 기대수준에는 미치지 못하였다. 21세기를 목전에 둔 전환기를 맞이하여 변화와 개혁으로 행정의 민주화를 바라는 국민적 요구를 최대한 수용하면서, 동시에 우리 사회의 발전단계에 적합하고 현재의 행정능력을 감안하여 수용가능하고 바람직한 민원행정체제의 확립 방안에 대한 연구가 광범위하게 요구되고 있다.

　민원행정의 문제점은 크게 세 부분으로 나누어 생각할 수 있다. 먼저 우리나라 특유의 행정문화와 관존민비적인 사고에서 기초한 공무원의 행태적인 측면과, 사회 전체보다는 자기의 이익만을 추구하는 민원인의 행태적인 측면, 그리고 행정편의적이고 국민을 선한 존재로 보기보다는 악한 존재로 전제하고, 당근을 주기 보다는 채찍을 가하기 위해 만들어진 듯한 제도적인 측면으로 나누어 생각할 수 있다. 이것을 그림으로 나타내면 <그림 3>과 같다.

　<그림 3>과 같이 공무원 행태적인 측면과 민원인의 행태적인 측면, 그리고 제도적인 측면에서의 문제점들을 지적해 보았다. 그러나 공무원의 행태적인 측면이나 민원인의 행태적인 측면에서의 문제점을 해결하기 위해서는 먼저 정부의 제도적인 문제점이 해결되어야 한다고 본다. 왜냐하면 행태적인 면들은 장기간에 걸친 관습이나 문화에서 축적된 것이므로 쉽게 변화시킬 수 없기 때문이다. 물론 완벽한 제도는 없지만 계속적인 제도의 보완을 통해 공무원의 행태나 민원인의 행태적인 면을 바람직한 방향으로 유도할 수 있도록 하여야 할 것이다.

　지금까지 개혁이라고 하면 으레 정부조직의 상층부를 수술하거나 전 정부차원의 부정부패를 일소하자는 것 등 권력상층부에 관한 것들이나 윗부분의 대형 개혁작업이 대부분이었다. 실제로 그러한 상층부 중심의 위로부터의 개혁을 추진함으로써 개선의 효과가 있었던 부분도 많았지만, 부분적·선별적 개선에 그치거나 때때로 개혁의 효과를 다수의 일반대중들이 체험하고 느끼기에는 부족했던 사례도 있었다.




　따라서 아랫부분의 현장에서의 개혁을 통하여 다수의 서민들이, 특히 중산층들이 일반행정 현장에서 감당하는 불편이나 어려움을 개선하는 과제야말로 세계화·지방화·민주화를 정착해 나가는 이 시대의 절실한 개혁과제라 할 수 있다. 생활개혁은 지금까지의 개혁방법과는 달리 개혁·개선의 효과를 일반 서민들이 직접적으로 그리고 폭넓게 체험할 수 있는 일선 생활현장에서의 개선(improvement)과 행정 수리(administrative repair)를 목표로 하며, 이는 바로 삶의 현장 속에서 그리고 아래로부터의 개혁 확산을 의미한다.

　결국, 생활개혁(administrative reform for convenience of daily life)은 새로운 시대를 지향하는 대민행정상의 행정관리패러다임의 변화(paradigm shift in public management)를 의미하며 그 주요한 변화는 대략 다음과 같이 요약할 수 있다.(<그림 5> 참조)


1. 『불신행정』에서 『믿는 행정』으로

　현행 제도 중 많은 부분들이 국민의 불신을 전제로 한 제도들이다. 그러다 보니 결국 처벌 위주 내지는 강력한 사전규제로 나아갈 수밖에 없었다. 따라서 국민을 불신하는 행정에서 국민을 믿고 지원해 주는 행정으로, 그리고 포괄적 사전 규제행정에서 선별적 사전 규제 내지는 사후 규제행정으로의 전환이 이루어져야 한다. 공익 훼손이 그리 크지 않은 민원인의 최초 실수나 행정법규 위반에 대해서는 비용부담을 지양하고, 재발하는 경우에 대해서는 엄격하게 처벌하는 사후적 규제행정으로 전환이 반드시 필요하며, 무엇보다 중요한 것은 국민을 믿는 행정이 되어야 한다는 것이다.

　예를 들어, 민원발생시 입증서류의 요구를 대폭 감소하여야 한다. 사후적으로 입증할 수 있는 것만 민원인이 준비하도록 하고 실제 입증·검증은 정부기관에서 행정전산망을 통해 수행·확인처리할 수 있도록 하여야 한다. 또한 관청을 방문하지 않고도 처리할 수 있도록 팩스·전화·우편민원행정을 활성화시켜야 한다. 즉, 신용카드·OCR카드 활용 등을 통한 공과금 납부제가 한 예가 될 것이다.

　그리고 유치원부터 법규준수 교육을 심도 있게 활성화시킴으로써 법규에 대한 사고의 전환, 즉 법규는 국민을 괴롭히기 위해 존재하는 것이 아니라 국민을 보호해 주기 위해 존재한다는 방향으로의 사고전환과 실천이 필요하다.


　　 2. 『주인 괄시행정』에서 『주인 대접행정』으로

　현행 행정부에는 정부생산성 제고의 동기 자체가 근원적으로 존재하지 않고 있다. 그 이유 중의 하나는 주인이 없는 조직으로 전락했기 때문이라는 비판이다. 엄격히 말해서, 불특정 다수인으로서의 국민이 정부의 주인이라는 것을 알고는 있다. 하지만, 누구나 다 주인이라는 것은 실제에 있어서는 아무도 주인이 아니라는 것을 의미한다. 이제 공무원은 국가의 주인이 아니라 “정부에 고용된 자(government employees)”라는 의미로 변화되어야 한다. 다시 말해서 국가의 주인은 국민이라는 사실을 새삼 재인식할 필요가 있고 이를 정착시켜야 한다.

　국가행정의 공공적 성격을 감안할 때, 국가행정은 “가장 규모가 큰 서비스 산업이다”라는 피터 드럭커(Peter Drucker)의 주장처럼 기업적 성격보다 더 폭넓게 정의되어야 한다. 즉 정부는 제일 큰 서비스 산업체이며, 그 산업체의 주인은 국민이다. 다시 말하면, 국민은 단순히 행정서비스의 소비자, 즉 고객에 그치는 것이 아니라 공무원에 대해 주인의 격을 지니는 것이다. 생활개혁에서는 국민의 개념에도 변화를 요구한다. 정부에 대한 국민의 격을 상향시켜, 지배대상이나 국가의 하인이 아니라 오히려 국가의 주인으로서의 본래의 위치로 되돌아가는 것(Back to Basics)을 의미하며, 이는 최근 국내외에서 새로운 민원행정의 패러다임으로 강조되는 “기업형 정부나 소비자 위주 행정”보다 더 적극적인 개념이다.

　앞으로는 “기업형 정부나 소비자 위주 행정”을 포함하면서도 그 보다 한 걸음 더 나아간 패러다임으로 전환해야 할 필요가 있으며 그러한 시도의 하나가 생활개혁이다. 즉 공무원들이 민원을 처리함에 있어 마치 기업이 고객을 대하듯이, 나아가 하인이 주인을 모시듯이 하는 행정으로 변화하는 것을 의미한다. 민원인으로 하여금 서비스를 받으러 찾아오게 한다던가, 이 창구, 저 창구 혹은 이 관청, 저 관청으로 행정서류를 가져오도록 하는 것은 민원인을 주인으로 이해하는 행정에서는 불식되어야 할 나쁜 관행이다.

　개선의 예를 들면 다음과 같다. 순회 민원행정 창구 개설, 서류간소화, 우편민원행정 정착, 민원창구 종합·단일화(은행창구식), 이를 위한 부서내 민원 업무처리 절차의 리엔지니어링, 민원부서에 대한 변동근무시간제 도입 등을 들 수 있다.


　　 3. 『일방적 과실책임 행정』에서 『쌍방적 과실책임 행정』으로

　국민이 실수한 경우에는 정부기관의 요구에 따라 실수에 상응하는 비용을 즉시 부담토록 되어 있으면서도, 담당공무원이 실수한 것에 대해서는 상당히 까다로운 절차를 밟아야 그 보상이 이루어지거나 또는 보상 자체가 전혀 이루어지지 않는 등 문제가 많으므로 현행 체제를 개편해야 한다. 행정은 국민에게 신뢰감을 줄 수 있어야 한다. 그것은 공무원 각자가 맡은 업무에 대해 책임이 부여될 때 가능해 질 것이다. 즉, 담당공무원의 실수로 민원인에게 불이익이 초래될 경우에 간편한 절차를 통해 민원인이 해당 행정기관으로부터 보상을 받을 수 있도록 함으로써, 과실책임의 쌍방적 형평성을 확보해야 한다.

　그 예로 송파구청은 담당공무원의 실수로 민원인이 다시 행정기관을 방문하게 된 경우 5,000원을 보상해 주고 있다. 따라서 고충처리차원이 아닌 보다 적극적 차원의 불평접수체제를 구축해야 한다.


　　 4. 『폐쇄적 독점행정』에서 『개방적 경쟁행정』으로

　정부생산성 제고를 위한 정부내 동기 부재의 근본적 요인 중 또다른 하나는 정부가 공공서비스에 대한 독점적 생산자로서의 성격을 지니고 있기 때문이다. 정부 각급 기관이 담당하고 있는 업무의 대부분은 그 기관 권력행위의 근원이 되는 바, 동일 또는 유사업무를 타 기관이 담당하는 것에 대해서 예민하게 배타적인 성향을 보이므로 이의 시정이 필요하다. 이는 정부기관간 경쟁부재, 상호 불간섭주의 및 정보 독점 성향, 그리고 무사안일 및 복지부동 성향을 팽배케 하고 있다. 정부기관 안에서 무슨 일이 어떻게 일어나고 있는지를 주인으로서의 국민이 쉽게 알 수 없도록 되어 있는 현 대민행정체제는 불합리한 행정관행을 유도하고, 외부인에 의한 개선노력을 근원적으로 어렵게 만들고 있다.

　따라서 정보공개법과 행정절차법 제정, 행정서비스의 민간위탁 및 이양, 민·관합작, 특히 제3섹터 활용 등을 통하여 이러한 문제점을 해결해야 할 것이다.


　　 5. 『행정공무원중심 혹은 행정기관중심행정』에서 『주민중심 편의행정』으로

　공무원이 행정업무를 처리함에 있어서 정부기관의 행정편의를 우선하지 말고 주민고객의 입장에서 주민편의를 최대한 도모해야 한다. 앞에서도 언급한 바 있지만 우리나라 관료제의 가장 큰 병폐중의 하나가 바로 관존민비적이고 행정기관 우선적인 사고방식이다. 공무원이 국민을 위한 봉사자로서 조금이라도 국민을 편하게 해줄 수 있도록 모든 행정에서 서비스의 초점을 봉사에 맞추어야 할 것이다. 자동차에 관련된 모든 행정도 행정기관의 편의를 중시하던 체제를 지양하고 일반국민들의 편의를 도모하는 방향으로 획기적인 발상전환과 새로운 시도가 이루어져야 한다.

　차를 가진 일반국민들, 특히 대다수 중산층들이 행정서비스의 개선을 몸소 체험할 수 있을 정도로 차와 관련된 실제행정에 변화가 있어야 생활개혁의 의미가 크다고 볼 수 있다. 따라서 자동차 및 운전면허와 관련한 것들 중 국민들의 불편을 초래하는 사항들을 생활개혁차원에서 종합적으로 개선하고자 한다.



Ⅲ. 연구 분야 및 방법

　따라서 본 “자동차 민원행정 종합개선방안 연구”에서는 제도적인 측면을 중심으로 개선방안을 연구하였다. 특히 중앙부서 중심이 아니라 일선 행정기관이 매일매일 다루고 있는 일상업무와 관련된 것을 중심으로 개선방안을 도출해 보고자 하며 이는 정부의 생활개혁 차원에서 반드시 다루어야 할 시의적절한 개선과제라고 판단된다. 특히 지금까지 개혁기관에서는 주로 단편적인 접근방법(piecemeal approach)으로 단일기관이나 단일 문제점을 중심으로 개선과제를 다루어 왔다. 그러나 본 연구가 시도하고 있는 방법은 기존의 접근방법과는 매우 다른 패키지식 접근방법(package approach)을 활용하였으며, 이는 <그림 6>이 예시하는 바와 같이 여러가지 문제점을 종합적으로 파악하여 그 문제들에 관련된 여러 기관들의 제도적 문제를 모두 엮어서 총체적으로 해결책을 찾아보는 방법이다. (<그림 7>)그리고 실질적이고 실현가능한 개선안을 발굴하기 위해 해당기관과의 실무협의는 물론 전문가들의 자문을 거치는 절차도 밟았다.

　결국 자동차 및 운전면허와 관련된 민원행정체계를 종합적으로 개선하여 자동차를 소유·운행하고 있는 국민들이 보다 편리하고 신속하게 민원업무를 처리하도록 하고, 동시에 안전지향적인 우수운전자 배출 및 교통안전의 확보가 가능하도록 하여야 한다. 개선하고자 하는 관련분야를 열거하면 다음 <그림 8>과 같다.

　연구방법으로는 먼저 현재 시행되고 있는 운전면허시험제도의 근본적인 문제점을 문헌이나 현장분석을 통하여 살펴보았다. 그리고 유관부서, 즉 경찰청 교통기획과, 도로교통안전협회, 면허시험장, 교통안전공단, 자동차 검사장 등 관계기관 전문가와의 워크숍 및 인터뷰를 실시하였다. 이러한 여러 과정을 통해서 문제인식을 하게 되었고, 아울러 그러한 과정속에서 어느 정도 문제해결 방안을 파악할 수 있는 기회가 되었다.

　그러나 시민들의 문제인식 정도를 파악하고 좀더 실질적이고 경험적으로 해결방안을 찾기 위해 민원인들을 대상으로 설문조사를 하지 않으면 안되었다. 설문조사는 서울의 강남면허시험장, 인천면허시험장, 안산면허시험장에서 각각의 해당민원인들을 대상으로 실시하였다. 이러한 설문조사는 연구원들에게는 또다른 의미, 즉 아이디어 뱅크 역할을 하였다. 이렇게 얻은 각각의 대안들을 좀더 다듬고 현실에 적용시키기 위해서 외국의 사례를 검토하기로 하였다. 시간을 절약하기 위하여 기존의 문헌을 통하여 미리 각국의 제도에 대해서 수차례 토론을 하였고, 전문가 의견도 청취했다. 연구원들이 해외실사를 한 나라는 미국, 일본, 영국, 독일, 프랑스, 싱가폴이었다. 해외실사에서 자동차 및 운전면허행정 관련 분야에서의 많은 개선방안을 발견했으며, 그 중에서도 선진국들의 관련 분야 행정변화 추세와 향후 우리의 나아갈 방향을 알게 되었다

　연구팀은 해외실사를 통해 얻은 정보와 설문조사를 통해 얻은 아이디어와 전문가들의 인터뷰 속에서 얻은 여러가지 대안들을 종합하여 최종 민원행정 개선방안 모색을 위해 노력하였으며, 1차 최종안을 만들기까지 관련 전문가들과의 계속적인 인터뷰가 필요했고, 그 후 관계기관 실무자 및 전문가를 중심으로 실무자협의회, 자문위원회를 구성하였다. 이러한 실무협의와 자문과정속에서 본 연구의 최종안을 도출해 내게 된 것이다. 그 외에도 관련기관을 통해 본 연구과제의 문제점과 해결방안에 대해 처음부터 끝까지 수시로 자문을 구하였다.

　실무협의는 정책대안을 도출하는데 실질적으로 가장 필요한 과정이라고 생각되어 연구팀은 관계기관 실무자 및 전문가들을 중심으로 구성하게 되었다. 실무자협의의 목적은 조금 더 실현가능하고 바람직한 방안들을 모색해 보고자 구성하게 되었고, 그 역할은 최종안이 나오기까지 현실 타당성 검토 및 예상 문제점, 그리고 기타 행정보완사항 등을 점검하는 것이었다.

　이렇게 구성된 실무협의회를 그림으로 보면 다음과 같다.




　당초 자동차 등록분야도 연구대상에 포함할 것을 고려하였으나, 관련부처(건설교통부 및 총무처)에서 자체적으로 “행정전산망 구축”을 통한 개선방안을 모색중인 것을 발견하고, 중복연구와 과제연구 범위확대를 피하고자 본 연구에는 포함시키지 않기로 하였다.



Ⅳ. 연구결과

1. 운전면허 민원행정 접수 및 처리방식의 개편

　행정기관 미방문 민원처리 방식의 도입으로 민원인이 찾아오지 않아도 행정서비스를 신청하고 받을 수 있도록 민원접수 및 서비스 제공 방법을 개선한다. 그리고 신청 및 접수방식의 개편, 즉 민원인이 전화로 신청양식을 요청하고 우편이나 팩스를 통하여 신청양식을 받을 수 있도록 하고, 파출소, 동사무소, 은행 등과 컴퓨터 통신망에 수요가 많은 신청양식을 비치하여 민원인이 양식을 쉽게 입수하여 양식작성 후 우편으로 접수할 수 있도록 한다. 신청양식 요청접수를 위한 전화응답요원 및 우편접수 전담처리인력 등 관련 인력과 시설을 제고한다. 행정서비스 제공 방식에 있어서 국제운전면허 발급, 운전면허증 분실에 따른 재발급, 운전면허갱신 등의 업무의 경우에는 행정처리의 최종 결과물을 민원인이 우편을 통해 제공받을 수 있도록 한다. 수수료 등 비용은 각 은행과 우체국 등의 지로번호를 통하여 입금하여 처리할 수 있도록 한다.

　운전면허 시험장내의 행정절차에 있어서는 단일창구를 통한 일괄민원처리 방식을 도입하여 민원인이 소기의 민원 서비스를 받기 위해서 거쳐야 되는 민원창구 수를 최대한 두 창구 이하가 되도록 개선한다. 면허대장의 기록업무와 전산입력 업무를 민원창구로 이관하여 민원 접수창구에서의 민원인 대기시간을 축소한다. 민원창구에 면허증 제작기를 공급하여 그 자리에서 면허증을 제작하게 하여 면허증 제작을 위한 전산자료 출력과 이관 시간을 축소하고, 여러 창구로 나누어져 있는 비용납부체제를 일원화하고 일괄적으로 비용을 납부 받은 후에 기관별로 분할한다. 통합과 재조정에 의해 늘어난 민원창구마다 단말기를 공급하고 민원업무창구의 행정제계 개선을 위하여 관계 부처 공무원과 전문가로 구성된 「업무구조조정반」을 경찰청에 설치·운영한다. 대기표제도와 민원예약제도를 도입하여 민원인들의 불필요한 대기를 제거하고 대기시간을 극소화한다.

　민원인들의 편의 제고를 위한 기타 방안으로서는 군운전면허 소지자가 민간운전면허로 전환할 때의 편의를 도모한다. 즉 전역 직전에 군수송학교 등에서 도로교통안전협회의 지원하에 소정의 안전교육을 실시하여, 군운전면허를 민간운전면허로 바로 전환할 수 있도록 개선한다. 이들에 대한 현행 운전면허시험장에서의 신체검사는 군자체 신체검사로 대체한다. 신규운전면허 취득이나 적성검사의 신체검사시 민원인이 일정기간 전의 직장 및 기타 기관에서 받았던 신체검사기록으로 대체할 수 있도록 한다. 그리고 자동차 관련 안내책자 및 팜플렛 등을 민원업무별로 마련하여 운전면허시험장, 동사무소, 구청, 은행 등에 비치하고, 민원업무에 관한 정보를 사전에 제공하는 안내체제 구축을 위하여 학과시험 교재속에 운전면허와 관련된 행정에 대한 정보를 제공하고 교통방송·교육방송 등에서 민원절차와 구비서류에 대하여 사전에 소개한다. 또한 현행 자동응답시스템(ARS)의 안내내용을 보다 충실히 하고 자동응답이 충분하지 못한 경우 전화가 바로 안내요원에게 자동연결될 수 있도록 개선한다. 과태료 부과시 발부되는 고지서에 누적벌점을 확인할 수 있는 전화번호를 표기하는 등 누적벌점 사전안내 방법을 표시한다.


　　 2. 운전면허시험제도 개선

　학과시험과 출제방법에 있어서 합격 위주의 암기식 시험보다는 시험준비를 통하여 교통안전에 대한 교육이 자연스럽게 이루어지도록 현행 학과시험문제의 유형과 내용 및 출제방식을 대폭 개선한다. 즉 500∼1,000문항의 문제은행 방식을 채택하되, 문제를 일반에게 완전히 공개하고, 교통방송(라디오, 교통유선방송)·교육방송 등의 방송매체를 통하여 공개된 문제에 대한 해설교육을 상시적으로 실시함으로써 일반인이 누구나 쉽게 학과시험 준비가 가능하도록 편의를 도모하여 수험 과정 자체 속에서의 교육적 효과를 극대화한다. 이와 함께 신규 운전면허 취득시 운전면허시험장에서 실시하고 있는 현행 도로교통안전교육은 폐지한다.

　시험문제의 내용은 법규 중심에서 안전운전·예절운전 중심으로 편성하고 특히 상황 대처능력과 사고발생시 처리절차 등을 포함하며, 교육효과 제고를 위하여 다양한 출제 형식을 도입하되, 슬라이드나 비디오 등을 활용하는 Visual Test의 비중을 높이고 현장감 있는 사진이나 그림을 통해 현장 응용능력을 제고한다. 학과시험 내용의 개편과 출제방식의 개선을 위하여 관련 전문가로 구성된 「시험문제 재구성추진반」을 경찰청에 설치·운용한다.

　현행 운전면허시험장이나 자동차운전 전문학원 이외에 각 경찰서에서도 학과시험을 치를 수 있도록 각 경찰서에 필요한 인력과 장비를 배치하고 1996년도 상반기부터 2∼3개 경찰서에 시범적으로 실시하여 그 결과에 따라 1997년도 1월 1일부터 전면 실시하도록 한다. 필요한 설비와 운영체계 개발은 「시험문제 재구성추진반」산하에 전담개발팀을 두어 운영한다.

　실기시험에 있어서는 노상시험(Road Test)이 도입되는 1997년도 1월 1일부터 현재 실시중인 장내기능시험을 노상시험에 통합하여 실시한다. 노상시험 실시시 학과시험 합격자에게 기능시험 없이 일정기간 유효한 운전교습허가증(Learner's Permit)을 발급하고 일반 자동차운전학원 및 자동차운전 전문학원 등에 소속된 일정한 자격을 갖춘 운전교관으로부터 운전교습을 받은 후 노상시험에 합격한 경우 운전면허증을 발급한다. 노상시험의 채점 기준은 단순한 운전기술보다는 안전운전, 예절운전 중심의 노상시험이 실시되도록 설정하고 노상시험에 기능시험이 통합될 때 현재 기능시험 관할권이 주어져 있는 자동차운전전문학원에 노상시험 관할권을 부여한다.

　즉 일반 응시자가 아닌 전문학원을 통한 응시자의 경우 전문학원의 안전기능검정원을 통한 노상시험을 실시하여 운전면허증을 발급하고, 자동차운전전문학원 수강생이 아닌 일반 응시자의 경우에는 현행 운전면허시험장에서 동시험장에 전속으로 고용된 기능검정원이 평가하는 노상시험을 보게 한다.

　공정하고 내실 있는 노상시험을 담보할 수 있는 제도적 장치를 마련하기 위해 운전기능검정원과 함께 다른 응시자를 동승시켜 공정성과 부조리를 감시토록 하여 시험장에서의 부정부패를 근절한다. 경쟁을 도모하는 평가제도를 도입하여 자동차운전면허 발급시 해당자가 어느 학원출신인지를 운전자 데이터베이스에 포함하여 학원관리·감독을 하며, 운전학원별 출신 운전자들의 교통법규 위반율과 교통사고 발생률, 각 학원의 교육내용에 대한 수강생들의 만족도 등을 기준으로 한 조사를 공적기관이 정기적으로 실시한다. 또한 조사결과는 각 학원에 대한 상대평가의 기초자료로 활용함과 동시에 일반에게 공개하여 소비자의 합리적 선택이 가능하도록 한다.


　　 3. 평생운전면허제도의 도입과 적성검사제도의 폐지

　2종보통면허의 경우 적성검사를 폐지하고 평생운전면허 제도를 도입하되, 1995년 7월 1일부터 실시된 녹색운전면허제도의 취지를 살려 녹색운전면허증 소지자가 7년 동안 무사고, 무행정처분기록을 유지할 경우 평생운전면허를 발급받고, 녹색면허 소지가가 일정 기준 이상의 행정처분을 받았거나, 교통사고를 유발하였을 경우에는 적성검사와 교정교육을 이수한 후 보통운전면허로 전환하는 반면, 녹색운전면허증 소지 운전자에게 보험료 할인 등 실질적 혜택을 부여한다. 그러나 상용차·승합차·버스·트럭 등 다수의 인명과 관련된 운전자들의 경우 현행대로 적성검사를 실시한다.


　　 4. 도로교통안전교육의 강화

　현재 유년기·청소년기의 도로교통안전교육을 정규교육 프로그램화하여 아동과 청소년 대부분이 향후 자동차 운전자가 될 것이라는 점을 감안하여 보행자 위주로 되어 있는 현행 교통안전교육 내용을 운전자 입장에서의 교육내용으로 전면 개편하고 연령별·단계별로 현장감 있는 교통안전교육 프로그램을 각급 학교에 보급한다. 교통안전교육을 확대하여 학교과정의 특별활동 및 독립 프로그램으로 설치하여 운영한다.

　도로교통안전교육의 내실화를 기하기 위하여 적성검사시 받게 되는 형식적인 안전교육을 폐지하고 일정 기준 이상의 교통법규 위반자나 사고다발자에 한하여 자동차운전전문학원에서 소정의 교통안전교육 과정을 이수하도록 한다. 자동차운전전문학원에서 소정의 교통안전교육 과정을 이수할 경우 일정한 기준에 따라 벌점을 감면하고, 벌점이 없는 경우 자동차 보험료에 할인 혜택을 부여한다.


　　 5. 장애인을 위한 제도정비

　신체장애에 따른 운전부적격 정도의 설정을 위한 합리적이고 분명한 기준을 장애인복지 차원에서 마련하고, 장애자를 위한 운전학원, 차량 제작 등에 대한 정부지원 대책이 마련되어야 하며, 장애인을 위한 장비개선이 이루어져야 한다. 즉 노후한 운동능력 측정기를 교체하고 이를 전국 면허시험장에 확대 설치할 것과, 운전면허시험장에 장애인을 위한 3륜 특수 오토바이를 설치한다. 공공기관 등 일부에서 시행되고 있는 장애인전용주차장에 일반차량이 주차할 경우 이에 대한 처벌 및 단속을 강화한다.


　　 6. 자동차 검사제도의 개편

　차령을 중심으로 검사주기가 다시 조정되어야 하고, 검사 유효기간 내라도 자동차 소유자가 원할 때에는 검사를 받을 수 있도록 하며, 그때부터 검사 유효기간을 새로 부여한다. 검사제도의 운영에 있어서는 차량검사 후 일정기간내에 차량의 검사항목과 관련해서 결함이 발생하였을 경우, 검사 수수료의 환불 등 제도적 개선책을 마련하고 단순한 차량검사에 그치지 않고, 검사결과에 따라 필요한 간단한 정비가 검사현장에서 가능하도록 제도적 보완이 이루어져야 한다.

　검사항목에 있어서는 환경오염과 연료효율성 및 안전성 확보를 위한 검사항목은 강화하고 연결장치, 승차, 경음장치 등 경미한 사항은 시정권고 항목으로 전환한다. 차량의 용도에 따라 합격 기준에 차이를 두고, 검사 수수료도 차등화 하여 피검사자가 원할 경우, 기본적 검사항목 외에 추가항목검사를 시행하고, 안전도에 심각한 영향을 주는 사항에 한하여 분해검사를 실시한다. 검사결과 처리에 있어서는 불합격 판정방식을 결함 정도에 따라 시정권고, 불합격처리, 운행금지로 구분하여 처리한다.



Ⅴ. 결과활용 및 기대효과

　본 연구는 국민이 직접 행정기관이나 공무원과 직접 접촉하는 일선(street-level)에서의 민원행정 분야를 대상으로 이루어졌다. 그동안 정부에서는 여러 차례에 걸쳐 민원행정 분야의 개선작업을 실시하였으나 아직도 국민의 요구수준에는 미치지 못하고 있다. 따라서 행정의 민주화를 최대한 수용하면서 동시에 우리의 경제·사회발전 단계에 적합하고, 우리의 행정능력을 감안하여 수용 가능하고 바람직한 민원행정의 개선방안을 제시하였다.

　이러한 개선방안들이 성공적으로 활용되기 위해서는 정부와 국민 모두가 공동의 노력을 해야 함은 물론, 의식의 변화, 그리고 행태의 변화 및 법과 제도의 변화가 있어야 한다. 본 연구는 제도적인 면에 치중하였고, 개선안들이 성공적으로 실시되기 위해 몇 가지를 지적하면 다음과 같다.

　첫째, 해당기관 및 관련기관의 적극적인 학습(learning orgnization) 자세가 필요하다. 모든 제도나 법, 행정기관, 공무원들은 국민 편의의 입장에서 항상 생각하며, 끝없는 개선(continuous improve-ment)의 노력을 경주하여야 한다.

　둘째, 관련기관 상호간의 원활한 업무협조가 이루어져야 한다. 그간 일각에서는 부처간 이기주의로 인하여 공연히 국민들만의 희생을 강요한 면들이 없지 않았다. 따라서 행정기관이나 공무원은 국민의 봉사자로서의 역할을 충실히 이행해야 한다는 차원에서 국민의 편익을 위해서는 여러 형태의 이기주의를 극복해야 한다.

　셋째, 연구를 하면서 느낀 것 중의 하나가 행정정보의 공개이다. 이제 정보화 시대에서 살고 있다는 것을 감안할 때, 정부가 적극적으로 국민의 알권리를 충족시켜 줌으로써 행정과정에 국민이 참여할 수 있도록 보다 자발적으로 행정정보를 공개해야 한다.

　넷째, 해당기관이나 관련기관에서 특수한 목적을 위해 동태적 기구를 적극적으로 활용하였으면 한다. 특히 본 연구에서는 경찰청 산하에 민원업무 창구의 행정체계를 개선하기 위하여「업무구조조정반」을, 학과시험 내용의 개편과 출제방식의 개선을 위해 「시험문제재구성추진반」을 두거나, 그 산하에 필요한 설비와 운영체계 개발을 위해 「전담개발팀」을 두어 개선작업을 즉시 추진할 것을 제안하였다. 이러한 조직(task force, team 등의 adhocracy)을 적극적으로 활용하면 시의적절한 개선책 처리에 도움이 될 것이다.

　끝으로 아무리 좋은 정책도 예산이 뒷받침되어야 하기 때문에 해당부처나 기관에서는 예산, 장비, 인력에 대한 적절한 지원조치를 병행해야 할 것이다.

　본 연구는 근본적으로 생활개혁차원에서 현실적으로나 이론적으로 공히 효과가 클 것으로 생각된다. 첫째, 민원행정상의 패러다임 전환(paradigm shift)을 들 수 있다. 지금까지의 행정기관 혹은 공무원 중심의 행정에서 민원인(시민) 중심의 행정으로의 전환을 의미한다. 다시 말하면 “고객만족 (customer satisfac-tion)”을 추구하는 기업가적 정신 (entrepreneur-ship)에 입각한 관리정신의 실천을 의미한다. 둘째, 생활개혁 차원에서 자동차 및 운전면허행정 개선과제는 그 개선의 효과가 행정현장에서 가시적으로 비교적 빨리 나타날 수 있기 때문에 민원인들의 개선에 대한 체감효과가 클 것이다. 셋째, 이러한 생활개혁은 행정현장에서의 문제점을 적실하게 개선해주는 행정수리 (administrative repair)의 효과가 크므로 일선관료제(street level bureaucracy)의 운영개선에 매우 적절한 행정개혁 방법이라 사료된다. 넷째, 본 과제는 개선과제를 단편적으로 다루지 않고 총체적으로 패키지(package)화하여 자동차와 운전면허에 관련된 제반 문제점을 종합적으로 연구하여 개선책을 내놓았으므로, 이 분야의 전반적 문제점을 고루 개선하는데 일조할 것이라고 판단된다. 따라서 기대효과는 넓은 의미에서의 행정의 일류화·민주화를 정착해 나가는 데 기여할 것이라고 믿는다.



참고문헌

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-------. 1995. 「운전면허 적성검사제도 개선 세부시행계획」.

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-------. 1995. 「교통안전수칙」.

고준우. 1995. 「도로교통법」. 법영사.

교통신문사. 1993, 1994. 「交通年監」.

교통안전공단. 1993. 「해외 어린이 교통안전교육실태 조사연구」.

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-------. 1995.4. 「교통안전」.

-------. 1995.5. 「교통안전」.

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도로교통안전협회. 1988. 「어린이 교통안전훈련 프로그램개발 및 타당성 연구」.

-------. 1990. 「교통안전연구논총」.(제9권).

-------. 1991. 「교통안전교육체계 확립방안 연구」.

-------. 1991. 「운전면허관리제도 개선방안 연구」.

-------. 1995. 3. 「안전운전」.

-------. 1995. 7.「안전운전」.

-------. 1995. 「청소년 교통안전교육내용 선정을 위한 연구」.

박영기. 1993. 「효율적인 민원행정 확립방안」. 한국행정연구원.


필자 소개

김판석

　1982 중앙대학교 행정학(학사)
　1984 미국 플로리다주립대(FIU) 행정학(석사)

　1990 미국 American대 행정학(박사)

　1989∼1990 미국 American대 매릴랜드주립Bowie대 강사

　1990∼1991 미국 테네시주립 Austin Peay State대 행정학 조교수

　1991∼1994 미국 버지니아주립 Old Dominion대 행정학 조교수

　1994∼1995 미국 행정학회 전국이사(National Council Member)

　1994∼현재 시립인천대학교 행정학과장

　　 박통희

　1989 미국 University of Texas at Austin(정치학 박사)

　1990∼1994 경기대학교 행정학과 교수

　1995∼현재 이화여대 행정학과 교수v 　　 유홍림

　1979 한국외국어대학교 행정학과(학사)

　1981 고려대학교 대학원 행정학과(석사)

　1991 미국 University of Texas at Austin(정치학 박사)

　1990∼1991 한국국방연구원 선임연구원

　1991∼현재 단국대학교 도시행정학과 교수